О ПОНЯТИИ «ПРЕДСТАВИТЕЛЬ ВЛАСТИ» В УГОЛОВНОМ ПРАВЕ РОССИИ
В отечественном уголовном праве представители власти традиционно считаются самостоятельным видом должностных лиц 1 (см. прим. 1 к ст. 285 Уголовного кодекса Российской Федерации 2 ). В законодательной дефиниции (прим. к ст. 318 УК), которая, по ее буквальному смыслу, должна применяться для установления признаков представителя власти и как субъекта преступления, и как потерпевшего от преступления, выделены два вида представителей власти: 1) должностные лица правоохранительных или контролирующих органов; 2) иные должностные лица, наделенные распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости.
Такую позицию вряд ли можно считать удачной из-за двусмысленности формулировки, позволяющей признавать представителями власти любых должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов 3 ; неоправданного ограничения компетенции представителей власти только распорядительными полномочиями (право некоторых представителей власти принимать нормативные управленческие решения не нашло отражения в УК) 4 .
Многими авторами справедливо обращалось внимание на наличие круга в легальном определении понятия «представитель власти»: термин «представитель власти» раскрывается при помощи понятия «должностное лицо», а «должностное лицо» (в прим. 1 к ст. 285 УК) - через понятие «представитель власти».
В наименовании данного вида должностных лиц не учтено, что они, по смыслу УК, являются представителями только публичной власти, которая понимается как власть, осуществляемая в государственных органах и органах местного самоуправления либо самими единоличными органами (такими, как Президент РФ, президенты республик в составе РФ, Уполномоченный по правам человека РФ и т. п.).
Кроме того, в легальной классификации представителей власти необоснованно акцентировано внимание на должностных лицах правоохранительных органов. Сущность правоохранительной деятельности и органы, относящиеся к правоохранительным, в законодательстве и научной литературе понимаются неод-нозначно 5 . Вряд ли можно использовать в качестве ориентира ст. 2 Федерального закона от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» 6 (как предлагает, например, А. В. Бриллиантов 7). В указанной статье приводится общий перечень должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, названия которых соединены союзом «и». Поскольку наименования видов этих органов разделены в примечании к ст. 318 УК союзом «или», для констатации уголовно-правового статуса субъекта как представителя власти необходимо четко уяснить, в каком органе - правоохранительном или контролирующем - данное должностное лицо выполняет свои функции. Особое указание на должностных лиц правоохранительных или контролирующих органов неправильно ориентирует правоприменителя (оставляет «в тени» служащих иных органов публичной власти, создает впечатление о главенстве принудительного аспекта деятельности представителя власти).
Как пишет В. И. Динека, должностным лицом - представителем власти «является лицо, принятое на добровольной основе в органы власти или в органы управления либо избранное или назначенное на должность и допущенное к выполнению задач данного органа власти или органа управления в целях регулирования правоотношений во внешней среде функционирования» 8 . В приведенном суждении содержание функций представителя власти не раскрывается - основное внимание обращается на цель деятельности данного субъекта, которая, впрочем, тоже характеризуется несколько расплывчато («регулирование правоотношений во внешней среде функционирования»).
В более поздних работах В. И. Динека «выводит» представителя власти из категории должностных лиц, рассматривая его отдельно, наряду с должностными лицами. Автор утверждает, что представитель власти является участником государственно-властных отношений, а должностное лицо - участником государственно-служебных отношений. Но при этом правомочия представителя власти в государственно-властных отношениях почему-то ограничива-ются наличием у него административной власти и права применения мер принуждения 9 . Выделение в границах объекта управленческих преступлений внутренних и внешних управленческих отношений довольно условно. Трудно объяснить также и то, что к субъектам преступления - представителям власти автор не относит субъекты законодательной и судебной власти.
А. В. Бриллиантов выделяет четыре обязательных признака представителя власти: 1) наличие распорядительных полномочий или права принимать в отношении граждан решения, имеющие юридическое значение; 2) требования или решения представителя власти распространяются на лиц, не находящихся в служебной зависимости или ведомственной подчиненности у представителей власти; 3) обязательность требований или решений представителей власти; 4) возможность негативных правовых последствий для нарушителей за неисполнение этих требований или решений 1 0 . Единственным из перечисленных отличительным признаком данной категории должностных лиц в настоящее время является тот, что назван в п. 2. Все остальные присущи иным должностным лицам.
О. Е. Спиридонова называет три признака, которые, по ее мнению, свойственны рассматриваемому виду должностных лиц: 1) доверие со стороны населения; 2) обязанность подчиниться их властной воле; 3) авторитет власти 1 1 . «Доверие населения» и «авторитет власти» субъективны, юридически неопределенны. Такой признак, как обязанность подчиняться властной воле, обязателен для любого лица, чье поведение выступает в качестве управляемого объекта. Поэтому перечисленные свойства не могут быть взяты за основу как отражающие сущность представителя власти.
По мысли В. А. Волколуповой, важнейший, выражающий «суть властных правоотношений» признак представителя власти - это наличие у него права принудительного воздействия на лиц, не подчиненных ему по службе, в случае невыполнения его правомерных требований 1 2 . Исходя из этого далее автор подчеркивает, что сомнительно отнесение к представителям власти контролеров-ревизоров городского транспорта. М. Е. Жаглина также считает обязательным признаком представителя власти наличие права применять меры государственного принуждения 1 3 .
Такой вывод не основан на законе (прим. к ст. 318 УК), где речь идет о распорядительных полномочиях, которые не сводятся к праву оказывать принудительное воздействие. Не совсем ясно, что именно считают принудительным воздействием упомянутые авторы. Под мерами принуждения в юриспруденции понимаются «закрепленные законом способы, приемы и средства воздействия личного, имущественного и организационного характера, позволяющие заставить лицо исполнять юридические обязанности и соблюдать правовые запреты и состоящие из правовых ограничений, лишений, обременений, ответных действий, влекущих наступление правового урона, причинение морального, материального и физического вреда» 1 4 .
В юридической науке сложились два основных подхода относительно видов государственного принуждения. Первый предполагает, что государственное принуждение - это реализация санкций правовых норм; согласно второму - государственное принуждение - это реализация не только санкций, но и иных (государственно необходимых, профилактических, превентивных) мер принуждения 1 5 . Однако в любом случае отнесение мер юридической ответственности (а применение санкций - форма ее реализации) к государственному принуждению не отрицается. И если у контролера-ревизора есть полномочие привлекать к административной ответственности за безбилетный проезд в городском транспорте, то что это, как не право применения принудительных мер? Есть представители власти, которые не обладают правомочиями применять какие-либо из названных видов государственного принуждения (депутаты представительных органов РФ и субъектов РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ и в субъектах РФ). И в теории, и в судебной практике депутаты представительных органов государства и местного самоуправления относятся к представителям власти.
Что касается Уполномоченного по правам человека в РФ, то в Федеральном конституционном законе от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» 1 6 (в дальнейшем - Закон) отсутствует прямое указание на отнесение данного субъекта к категории должностных лиц. В примерном перечне представителей власти (в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» 1 7) Уполномоченный по правам человека не упоминается. В юридической литературе Уполномоченный по правам человека именуется «независимым должностным лицом» 1 8 . За рубежом его должность приравнивается к должностям судей Конституционного или Верховного судов 1 9 . Как следует из Закона, Уполномоченный рассматривает жалобы граждан. При проведении проверки по жалобе он вправе беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел; пользоваться правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами организаций, расположенных на территории РФ (ст. 23 Закона). Заключение, составляемое Уполномоченным по правам человека по результатам рассмотрения жалобы, если в поведении органов и (или) должностных лиц усматривается нарушение прав и свобод граждан, носит рекомендательный характер (ст. 27 Закона). Не имеют обязательной юридической силы направляемые им органам и должностным лицам замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур; обращения к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и дополнении законодательства (ст. 31 Закона), доклады (специальные доклады) Уполномоченного по правам человека (ст. 32, 33 Закона). Разрешать жалобы по существу Уполномоченный по правам человека не вправе. Такие полномочия данного субъекта, как право беспрепятственно посещать все органы власти; запрашивать и получать у них сведения, документы и материалы; поручать производство экспертиз и подготовку заключений и др. (ст. 23 Закона), - распорядительные, поскольку представляют собой самостоятельные управленческие решения, обязанность выполнять которые предусмотрена ст. 34 Закона и неисполнение которых влечет юридическую ответственность (ст. 36 Закона, ст. 17. 2 КоАП РФ). Однако никаких принудительных мер данное лицо применять не вправе, что не мешает признать функции Уполномоченного по правам человека в РФ управленческими, а самого Уполномоченного по правам человека - должностным лицом, представителем публичной власти.
Таким образом, право лично применять меры государственного принуждения не является обязательным признаком представителя власти.
По мнению С. Малькова и А. Брагиной, представитель власти «обладает рядом специфических признаков, в число которых входят: наличие властных функций (полномочий); право совершать действия, порождающие правовые последствия; несвязанность служебной деятельности ведомственными рамками» 2 0 . При отсутствии конкретизации вида власти названные признаки присущи едва ли не любому лицу, выполняющему управленческие функции. Всякая управленческая функция - властная, влечет юридические последствия. Последняя, третья, черта представителя власти (несвязанность деятельности пределами ведомства) далее подвергается сомнению самими авторами.
А. В. Шнитенков называет в качестве отличительной особенности представителя власти то, что «он наделен распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости» 2 1 . Как уже отмечалось, полномочия представителя власти не сводятся к распорядительным. Вместо «служебной зависимости», которая может существовать не только в «вертикальных», властных отношениях, в данном случае уместнее было бы говорить о служебной подчиненности.
Изложенное позволяет сделать вывод о незавершенности теоретических и законодательных решений относительно понятия «представитель власти». Об этом свидетельствует и разброс мнений респондентов по вопросу о главном признаке представителя власти: 45,53 % считают таким признаком право принимать управленческие решения в отношении лиц, не подчиненных по службе; 28,09 % - право своими действиями принуждать лицо к выполнению управленческого решения; 22,55 % - нахождение на службе в правоохранительном или контролирующем органе; 3,83 % затруднились ответить на вопрос 2 2 .
Нами уже была предпринята попытка показать несовершенство законодательной и доктринальной трактовок функций представителя власти как субъекта должностного преступления 2 3 . В этой связи не лишено оснований предложение отказаться от термина «представитель власти» в уголовном праве 2 4 . Критикуя эту идею, Т. Б. Басова отмечает, что использование данного понятия «подчеркивает неоднородность должностных лиц аппарата публичной власти, конкретизирует ответственность тех работников этого аппарата, которые выступают от имени государства и его органов, так как именно они являются проводниками государственной политики» 2 5 . Но, как следует из содержания УК, отмеченная «неоднородность» не влияет на квалификацию управленческих преступлений и ответственность данного вида должностных лиц. Это проявляется в использовании в диспозициях статей Особенной части УК обобщающих терминов («должностное лицо», «использование служебного положения») без уточнения видов выполняемых управленческих функций. В редчайших случаях прямого указания на представителя власти как на специальный субъект преступления (ст. 315 УК) такая дифференциация признаков специального субъекта оказывается бессмысленной, поскольку не означает дифференциации уголовной ответственности служащих.
Особенность представителя власти в том, что он выступает не только в качестве специального субъекта должностных преступлений, но и в роли так называемого специального потерпевшего в некоторых составах преступлений против общественной безопасности и общественного порядка (чч. 1, 3 ст. 212, ч. 2 ст. 213 УК) и против порядка управления (ч. 1 ст. 318, ст. 319 УК). Представитель власти как потерпевший от преступления подразумевается в ст. 317 УК (сотрудник правоохранительного органа, военнослужащий, осуществляющие деятельность по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности) и, по-видимому, в ст. 320 УК (должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа). Понятия «представитель власти» в двух названных аспектах не тождественны, несмотря на их формально провозглашенную в примечании к ст. 318 УК идентичность. С учетом предложенного в литературе подхода к видам управленческих функций и лиц, их выполняющих 2 6 , разрыв между уголовно-правовыми понятиями должностного лица как субъекта управленческого преступления и представителя власти как потерпевшего еще более увеличивается. Вместе с тем необходимость усиленной уголовно-правовой охраны лиц, осуществляющих функции публичной власти, вряд ли вызовет сомнения 2 7 . Поэтому, даже в случае преобразования уголовно-правовой системы управленческих функций должностного лица как субъекта преступления, следует сохранить нормы об охране деятельности представителей власти, хотя уголовный закон в этой части нуждается в коррективах. Норма о представителе власти как потерпевшем от преступления должна быть в УК (в примечании к ст. 318 или в специальной статье гл. 32 УК, либо в Общей части УК), но ее целесообразно изменить примерно следующим образом:
« С т а т ь я...
Представителем публичной власти в стать- ях настоящего Кодекса признается должностное лицо, осуществляющее законодательную или исполнительную власть, при выполнении им функций публичного управления в отношении лиц, не подчиненных ему по службе».
Отсутствие в подобной статье указания на осуществление потерпевшим судебной власти вызвано тем, что ответственность за посягательства на общественные отношения, обеспечивающие законную деятельность судей, предусмотрена специальными нормами гл. 31 УК.
_________________________________________
1 См., например: Волженкин Б. В. Служебные преступления. М., 2000. С. 100.
2 В дальнейшем - УК.
3 См.: Волженкин Б. В. Указ. соч. С. 100.
4 См.: Аснис А. Я. Уголовная ответственность за служебные преступления в России. Проблемы законодательного закрепления и правоприменения. М., 2005. С. 52.
5 См., например: Бабелюк Е. Г. О видах государственной службы Российской Федерации // Правоведение. 2004. № 1. С. 31.
6 См.: Собрание законодательства Российской Федерации (в дальнейшем - СЗ РФ). 1995. № 17. Ст. 1455.
7 См.: Бриллиантов А. В. К вопросу о понятии должностного лица // Российский следователь. 2001. № 6. С. 29- 30.
8 Динека В. И. Современное правовое положение представителя власти (общий правовой аспект). М., 1995. С. 15.
9 См.: Динека В. И. Ответственность за должностные преступления по уголовному праву России (уголовно-правовой и криминологический аспект): автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 16, 31.
10 См.: Бриллиантов А. В. Указ. соч. С. 30.
11 См.: Спиридонова О. Е. Форменная одежда как символ власти в уголовном праве // Дифференциация ответственности и проблемы юридической техники в уголовном праве и процессе. Ярославль, 2002. С. 57.
12 См.: Волколупова В. А. Должностное лицо как субъект уголовной ответственности // Уголовное законодательство: история и современные проблемы. Волгоград, 1998. С. 92. О возможности применения представителем власти принудительного воздействия в отношении нарушителей см., например: Владимиров В. А., Кириченко В. Ф. Должностные преступления. М., 1965. С. 11.
13 См.: Жаглина М. Е. Понятие «представитель власти» в уголовном праве: история и современность // Следователь. 1998. № 5. С. 6.
14 Каплунов А. И. Об основных чертах и понятии государственного принуждения // Гос-во и право. 2004. № 12. С. 14.
15 См.: Там же. С. 14- 15.
16 См.: СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
17 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 4. С. 5.
18 См.: Башимов М. Институт омбудсмена в странах СНГ и Балтии // Гос-во и право. 2004. № 5. С. 64.
19 См.: Там же. С. 68.
20 Мальков С., Брагина А. Уголовно-правовая характеристика потерпевшего в ст. 319 УК РФ // Уголовное право. 2005. № 1. С. 53.
21 Шнитенков А. В. Ответственность за преступления против интересов государственной службы и интересов службы в коммерческих и иных организациях. СПб., 2006. С. 83.
22 приводятся результаты опроса 330 человек, работающих по юридической специальности, проведенного автором настоящей статьи в 2005- 2006 гг.
23 См.: Егорова Н. А. Теоретические проблемы уголовной ответственности за преступления лиц, выполняющих управленческие функции (управленческие преступления). Волгоград, 2006. С. 225- 233; Ее же. Управленческие функции специального субъекта преступления (уголовный закон, теория, судебная практика) // Уголовное право. 2007. № 2. С. 46- 48.
24 См., например: Усольцев А. Т. Должностное лицо в советском государственном управлении // Правоведение. 1987. № 2. С. 15.
Феркалюк Ю.И., Международный институт экономики и права.
В статье содержится анализ положений российского уголовного закона, регламентирующих основания уголовной ответственности представителя власти. Предлагаются пути разрешения проблем несогласованности законодательных дефиниций "представитель власти" и "должностное лицо". Аргументируется необходимость формулирования понятия представителя власти в примечании к ст. 318 УК РФ.
В УК РФ 1996 г. впервые на легальном уровне предлагается законодательное определение представителя власти в примечании к ст. 318 УК РФ: представителем власти в статьях УК РФ признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.
Т.Б. Басова, рассматривая приведенное определение представителя власти, выделяет следующие особенности:
- оно помещено в главе, предусматривающей ответственность за преступления против порядка управления;
- содержит оговорку, что указанная дефиниция распространяется не только на ст. 318, но и на другие статьи УК РФ;
- представитель власти является должностным лицом;
- в качестве основного критерия определения понятия представителя власти указано на полномочия, выполняемые этим лицом <1>.
Выделенные особенности позволяют сопоставить указанное определение с законодательной дефиницией должностного лица и выявить разногласия между ними, которые сводятся к следующему.
Во-первых, в примечании к ст. 285 УК РФ употребляется выражение "функции представителя власти", а в примечании к ст. 318 УК РФ речь идет о распорядительных полномочиях. Во-вторых, если представитель власти является должностным лицом, то к чему "разрывать" дефиниции и помещать их в разные главы закона? В-третьих, в преступлениях против порядка управления, помещенных в главе 32 УК РФ, представитель власти выступает в качестве потерпевшего, а не субъекта преступления.
При формулировании примечания к ст. 318 УК РФ законодатель, по справедливому мнению Г.В. Журавлевой, допускает логическую ошибку в определении понятия "представитель власти" по отношению к законодательной дефиниции "должностное лицо", которая выражается в том, что законодатель допускает повторение того же самого другими словами: представителем власти является должностное лицо, а должностное лицо - это лицо, осуществляющее функции представителя власти <2>. В этой связи значимым явилось разъяснение понятия "представитель власти" Верховным Судом РФ в п. 2 Постановления N 6 от 10 февраля 2000 г., согласно которому "к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности..." <3>.
<2> Журавлева Г.В. Уголовная ответственность за служебный подлог: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 104.
<3> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6 "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" // Российская газета. 23 февраля 2000 г. N 38.
В.И. Динека небезосновательно утверждает, что данная категория должностных лиц осуществляет полномочия, которые носят не ведомственный, а общий публичный характер, и реализуются они не в замкнутых рамках какой-либо организации, а в государственно-административно-территориальных границах <4>.
<4> Динека В.И. Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы органов местного самоуправления: Монография / Под ред. проф. Н.И. Ветрова. М.: Юридический институт МВД России, 2000. С. 85 - 87.
К представителям власти относятся депутаты Государственной Думы Федерального Собрания, члены Совета Федерации Федерального Собрания, депутаты законодательных органов субъектов РФ, а также представители исполнительной власти (в системе МВД, Минюста, ФСБ, ФСКН и т.п.), судебной власти, прокуратуры, избирательных комиссий всех уровней, аудиторы и инспекторы Счетной палаты РФ <5>.
<5> Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" // СЗ РФ от 6 января 1997 г. N 1. Ст. 1; Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции" (с изм. и доп. от 18 февраля; 1 июля 1993 г.; 15 июня 1996 г.; 31 марта, 6 декабря 1999 г.; 25 июля, 7 ноября, 29 декабря 2000 г.; 26 июля, 4 августа, 30 декабря 2001 г.; 25 апреля, 30 июня, 25 июля 2002 г.; 10 января, 30 июня, 7 июля, 8 и 23 декабря 2003 г.; 20 июля, 22 августа 2004 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 22 апреля 1991 г. N 16. Ст. 503; Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" (с изм. и доп. от 30 декабря 1999 г.; 7 ноября 2000 г.; 30 декабря 2001 г.; 7 мая, 25 июля 2002 г.; 10 января, 30 июня 2003 г.; 22 августа 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 апреля 1995 г. N 15. Ст. 1269; Закон РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 169-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 30 июля 1992 г. N 30. Ст. 1792; Федеральный закон от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.
В правовой науке возникает вопрос о существующей коллизии терминов "представитель власти" и "должностное лицо". Некоторые ученые по этому поводу отмечают, что не все представители власти согласно административно-правовому пониманию этих понятий являются должностными лицами. Как правило, в этих случаях к категории должностных лиц относятся лишь служащие, имеющие подчиненных; к представителям власти - служащие, полномочия которых распространяются на лиц, непосредственно не подчиненных им по службе <6>. Вместе с тем исключение отдельных представителей власти из числа должностных лиц противоречит общей теоретической посылке, согласно которой должностные лица - это лица, наделенные властными полномочиями, имеющие право в пределах предоставленных им полномочий предъявлять требования к другим гражданам, в том числе не подчиненным им по службе. В этой связи Б.Д. Ахраров делает правильный вывод о том, что между понятиями представителя власти и должностного лица существует соотношение частного и общего, т.е. каждый представитель власти является должностным лицом. Представитель власти может быть наделен как функциями государственной власти, так и полномочиями в сфере государственного управления: указания представителя власти, если они законны, обязательны для всех <7>.
<6>
<7> Ахраров Б.Д. Уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с злоупотреблением властью или служебным положением: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ташкент, 1989. С. 17.
В правовой литературе также высказано мнение о нецелесообразности использования термина "представитель власти" в административном и уголовном праве и замене его на термин "должностное лицо" <8>. Термин же "представитель власти" рекомендуется употреблять только в отношении депутатов высших и местных представительных органов власти, т.е. в государственно-правовом аспекте, придавая ему исключительно политико-юридический смысл <9>.
<8> Ляпунов Ю.И. Должностные преступления: Учеб. пособие. Киев: Киевская высшая школа МВД СССР им Ф.Э. Дзержинского, 1988. С. 21; Журавлева Г.В. Уголовная ответственность за служебный подлог: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 104.
<9> Гуторова А.Л. Генезис представительной власти в России и современные проблемы // Политическая теория и практика: тенденции и проблемы. М., 1995; Журавлева Г.В. Уголовная ответственность за служебный подлог: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 104.
С этим предложением невозможно согласиться, т.к. использование термина "представитель власти" в уголовном праве подтверждает неоднородность должностных лиц аппарата государственной власти, конкретизирует ответственность тех работников этого аппарата, которые выступают от имени государства и его органов, так как именно они являются проводниками государственной политики <10>.
<10> Басова Т.Б. Указ. соч. С. 51.
В этой связи возникает вопрос о целесообразности употребления в законе выражения "лица, осуществляющие функции представителя власти". При конструировании анализируемой дефиниции отсутствует четкое разграничение между функциями и полномочиями. По сути, там, где речь идет о правах, используется термин "функции". Между тем современная наука административного права достаточно четко разграничивает функции и полномочия, а также решает непростой вопрос о соотношении функций и прав <11>. Не останавливаясь подробно на дискуссионных аспектах этой проблемы, отметим, что в законе, по-видимому, нецелесообразно выделять какие-либо определяющие представителя власти признаки в дефиниции должностного лица. Именно так поступали авторы разработанного проекта УК России, прямо указав на представителей власти как одну из категорий должностных лиц. Указание на представителя власти как одну из категорий должностных лиц согласно материалам судебной практики служит единообразному пониманию субъекта должностных преступлений, в том числе служебного подлога.
<11> Бахрах Д.Н. Предмет и источники административного права России // Административное право России на рубеже веков. Екатеринбург, 2003. С. 14 - 15; Князев С.Д. Административно-правовой статус российских граждан: конституционно-правовые основы реформирования // Журнал российского права. 2004. N 2; Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов, 2001. С. 100; Князев С.Д. Современное российское административное право: состояние и перспективы развития // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 4. С. 35 - 36; Минашкин А.В. Основы административно-правового статуса государственных учреждений // Право и экономика. 2003. N 1.
Таким образом, следует отметить, что проблемой совершенствования российского уголовного законодательства является несогласованность законодательных дефиниций представителя власти и должностного лица, отсутствие логической увязки между ними. Выходом из сложившейся ситуации могло бы стать внесение соответствующих дополнений в действующее законодательство. Так, примечание к ст. 318 УК РФ целесообразно изменить следующим образом: "Примечание. Представителями власти в настоящей статье и других статьях настоящего Кодекса признаются лица, осуществляющие законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работники государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности".
Действующий уголовный закон России предусматривает ответственность за преступления, отличительной особенностью которых является наличие специального субъекта - должностного лица. От преступных действий должностного лица, совершаемых в рамках специфических для него форм, может пострадать любая охраняемая уголовным законом сфера социальной действительности. В этой связи представляется актуальным в теоретическом и практическом отношении глубокое и всестороннее изучение понятий должностного лица и его категорий.
В соответствии с законом (прим.1 к ст.285 УК РФ) под должностными лицами понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Отсюда следует, что одну из категорий должностного лица составляют лица, которых именуют представителями власти.
Изучение закона, юридической литературы, а также судебно-следственной практики показывает, что зачастую возникают неясности при решении вопросов отнесения тех или иных лиц к разряду представителя власти в конкретных случаях. В связи с этим особое значение приобретает выяснение сущности этой категории должностного лица
В теории уголовного права имеется немало определений рассматриваемой дефиниции. К примеру, "Под представителями власти, - полагает профессор Ю.И. Ляпунов, - понимаются должностные лица, имеющие в силу предписаний закона, иных нормативных актов либо занимаемой должности властные полномочия, наделенные правом совершать действия, влекущие правовые последствия для значительного количества граждан, не находящихся в их подчинении. Функция властвования - определяющая характеристика представителя власти". Специалистами верно подмечено, что представители власти осуществляют полномочия, которые носят не ведомственный, а общий публичный характер и реализуются не в замкнутых рамках какой-либо организации, а в государственно - административно - территориальных границах.
Исходя из позиции высшего судебного органа России следует выделять две разновидности представителей власти:
1) лица, непосредственно осуществляющие власть (законодательную, исполнительную или судебную);
2) лица, обладающие властными (распорядительными) полномочиями, в соответствии с которыми они могут отдавать распоряжения не подчиненным им физическим лицам или организациям любой ведомственной подчиненности. В целом, выделение таких разновидностей представителя власти не вызывает возражений.
Однако следует отметить, что толкования понятия "представитель власти" Пленум Верховного Суда России по существу не дал, а лишь обозначил разновидности этой категории должностного лица и привел примерный перечень лиц, охватываемых данным понятием. К представителям власти, в частности, он относит членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, судей федеральных судов и мировых судей, наделенных соответствующими полномочиями работников прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД Российской Федерации и ФСБ Российской Федерации, состоящих на государственной службе аудиторов, государственных инспекторов и контролеров, военнослужащих при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями.
Можно предположить, что высший судебный орган счел необходимым не давать определения представителя власти в связи с тем, что в действующем уголовном законе оно официально закреплено в примечании к ст.318 УК РФ. В нем сказано, что представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.
Анализируя приведенное определение представителя власти, можно выделить следующие его особенности:
оно помещено в главе, предусматривающей ответственность за преступления против порядка управления;
содержит оговорку, что указанная дефиниция распространяется не только на ст.318, но и на другие статьи УК РФ;
представитель власти является должностным лицом;
основными критериями определения понятия представителя власти названы распорядительные полномочия, выполняемые этим лицом.
Выделенные особенности позволяют сопоставить это определение с приведенной выше законодательной дефиницией должностного лица и выявить разногласия между ними, которые в основном сводятся к следующему.
Во-первых, если представитель власти является должностным лицом, то нецелесообразно "разрывать" дефиниции и помещать их в разные главы закона. Во-вторых, в преступлениях против порядка управления, помещенных в главу 32 УК РФ, представитель власти выступает в качестве потерпевшего, а не субъекта преступления. Однако в законе на этот момент не обращено внимания. В-третьих, в примечании к ст.285 УК РФ употребляется выражение "функции представителя власти", а в примечании к ст.318 УК РФ речь идет о "распорядительных полномочиях". А это означает, что под легальное определение представителя власти не подпадает первая разновидность рассматриваемой категории должностного лица из числа выделенных нами выше на основе толкования мнения Пленума Верховного Суда России, а именно - "лица, непосредственно осуществляющие власть".
Логическая ошибка в определении понятия представителя власти по отношению к законодательной дефиниции должностного лица состоит в том, что определение подменяется изменением словесной формы определяемого понятия. Иначе говоря, допускается повторение того же самого другими словами: представителем власти является должностное лицо, а должностное лицо - это лицо, осуществляющее функции представителя власти.
Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что серьезной проблемой совершенствования российского законодательства является несогласованность законодательных дефиниций представителя власти и должностного лица. Это свидетельствует о недостаточной юридической проработке УК РФ. Выходом из создавшегося положения, на наш взгляд, могло бы стать внесение в него соответствующих изменений и дополнений.
Предусмотренное в данной статье преступление представляет собой общественно опасное посягательство, так как нарушает нормальную деятельность государственного аппарата. Кроме того, это преступление посягает и на представителя власти или его близких в связи с исполнением им своих должностных обязанностей.
Объектом рассматриваемого преступления следует считать нормальную деятельность органов власти (это основной непосредственный объект). Дополнительным объектом является здоровье указанных лиц, телесная неприкосновенность, их безопасность. Потерпевшими от этого преступления могут быть лишь представитель власти и его близкие. При этом закон (примечание к ст. 318 УК) ограничивает круг представителей власти лишь должностными лицами правоохранительного или контролирующего органа, а также должностными лицами, наделенными распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости.
Понятие представителя власти дано в главе о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
Представитель власти должен обладать властными полномочиями, т.е. иметь возможность принимать решения, предъявлять требования, обязательные для граждан, предприятий, учреждений, организаций независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности. К представителям власти относятся лица, работающие в федеральных органах государственной власти (депутаты Федерального Собрания, Президент, члены Правительства, судьи, работники прокуратуры, органов внутренних дел, ФСБ, депутаты областной, краевой Дум, главы администраций, президенты республик, военнослужащие, исполняющие обязанности по охране общественного порядка, оперативные сотрудники налоговых служб, Комитета по антимонопольной политике, таможенной службы и др.).
Представители власти осуществляют свои полномочия постоянно, временно или по специальному поручению. Общественные работники, осуществляющие свои властные полномочия по специальному поручению, - это общественные инспектора охотинспекций и рыбинспекщий, общественные контролеры на транспорте, народные дружинники и др.
В качестве потерпевших от данного преступления закон называет близких представителя власти. В примечании к ст. 316 УК (укрывательство преступлений) законодатель говорит о близких родственниках, которые не могут отвечать в уголовном порядке за заранее не обещанное укрывательство преступления. А в ст. 318 УК говорится о близких. К ним относятся не только близкие родственники (родители, дети, усыновители, усыновленные, внуки, дед, бабка, родные братья, сестры, супруги), но и лица, забота о которых является важной духовной потребностью (например, друг, любимый человек и т. п.).
Объективная сторона данного преступления может быть выражена в применении насилия, не опасного для жизни или здоровья, либо в угрозе применения насилия в отношении представителя власти или его близких.
Под .насилием, не опасным для жизни или здоровья, следует понимать нанесение побоев или совершение иных насильственных действий, причинивших физическую боль. Данная форма насилия не должна повлечь причинение кратковременного расстройства здоровья или незначительной стойкой утраты трудоспособности или иных более тяжких последствий. Последствия данного преступления, предусмотренные ст. 116 УК, самостоятельной юридической оценки не требуют, они охватываются ч. 1 ст. 318 УК. Под физическим насилием следует понимать и ограничение свободы: связывание, запирание представителя власти или его близких.
Однако под насилием нельзя понимать сопротивление без насилия, воздействие на представителя власти, связанное с уничтожением или повреждением его одежды. Действующее законодательство такие действия не относит к признакам, характеризующим преступление, предусмотренное ч. 1 ст. 318 УК.
Под угрозой применения насилия понимаются высказывания или иные действия виновного, выражающие реальные намерения применить насилие в отношении представителя власти или его близких. Виновный при этом может угрожать убийством или причинением тяжкого вреда здоровью потерпевшего (ст. 119 УК). Для квалификации содеянного не имеет значения, намеревался виновный реализовать угрозу или нет. Любой вид угрозы применения насилия в отношении представителя власти или его близких охватывается ч. 1 ст. 318 УК и не требует квалификации по ст. 119 УК.
Важно установить, что между физическим и психическим насилием и исполнением представителем власти своих должностных обязанностей имелась связь.
Применение насилия (физического или психического) в связи с исполнением представителем власти своих должностных обязанностей трактуется как признак преступления, предусмотренного ст. 318 УК, если это насилие было направлено на прекращение законной деятельности представителя власти, а также если оно совершается в качестве мести за прошлую деятельность представителя власти. Например, нанесение побоев из мести за какие-либо действия, предпринятые представителем власти по службе.
Преступление, предусмотренное ч. 1 ст. 318 УК, является формальным. Оно признается оконченным с момента применения физического и психического насилия в отношении представителя власти или его близких в связи с исполнением им своих должностных обязанностей. Для квалификации содеянного по ч. 1 ст. 318 УК не имеет значения, была ли в конкретном случае фактически нарушена нормальная деятельность представителя власти.
Субъективная сторона характеризуется виной в форме прямого умысла. В содержание умысла виновного входит сознание им не только своих действий, но и того обстоятельства, что они направлены против представителя власти или его близких, чтобы воспрепятствовать исполнению должностным лицом своих обязанностей или отомстить ему за его деятельность, и желание совершить эти действия.
Законодатель обусловливает насилие в отношении представителя власти исполнением им своих должностных обязанностей. Уже это указывает на обязательность мотива и цели преступления, которое совершается, чтобы изменить или прекратить законную деятельность указанных лиц, заставить их совершить действия вопреки службе, отомстить им за их деятельность или за их принадлежность к представителям власти и т. п.
Если применение насилия в отношении представителя власти обусловлено иными мотивами и целью, то содеянное может быть квалифицировано как преступление против личности.
Если указанные формы насилия применяются в отношении представителей власти, участвующих в отправлении правосудия или в осуществлении расследования уголовных дел либо в исполнении судебных решений (судья, присяжный заседатель, прокурор, следователь, судебный исполнитель и др.), а равно в отношении их близких в связи с рассмотрением дел или материалов в суде либо в связи с производством расследования или исполнением судебных актов, то содеянное надлежит квалифицировать лишь по ст. 296 УК (преступление против правосудия). Однако если в отношении указанных лиц осуществляется насилие в связи с иной деятельностью, не связанной с отправлением правосудия, то содеянное охватывается ст. 318 УК.
Субъектом данного преступления может быть лицо, достигшее 16-летнего возраста. Лица в возрасте от 14 до 16 лет могут быть привлечены к уголовной ответственности в случае причинения тяжкого или средней тяжести вреда здоровью представителя власти или его близких, но не по ст. 318 УК, а по п. "а" ч. 2 ст. 111 УК или по п. "б" ч. 2 ст. 112 УК (преступление против жизни и здоровья).
В ч. 2 ст. 318 УК предусматривается квалифицирующий состав преступления за применение насилия, опасного для жизни или здоровья, в отношении тех же лиц. Насилие может быть выражено в причинении тяжкого, средней тяжести либо легкого вреда здоровью потерпевшего. Опасным для жизни насилие может быть признано, если оно в момент его причинения само по себе угрожает жизни потерпевшего или при обычном его течении заканчивается смертью.
К содержанию Уголовное право России
Смотрите также:
Представитель Власти - по см. ыслу УК должностное лицо право охранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо . наделенное в установленном закон ом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц. не находящихся от него в служебной зависимости. В административном праве Представитель Власти - должностное лицо , наделенное по занимаемой должности полномочиями предъявлять юридически властные требования (предписания,указ ания)и применять меры административной ответственности к органам, должностным лицам и гражданам, не находящимся по службе в их подчинении. Представитель Власти в сфере охраны общественного порядка выступают работник и милиции, т.е. лица рядового и начальствующего состава милиции: состоящие на службе в кадрах органов МВД и имеющие специальные звания милиции, военнослужащие, т.е. лица рядового, сержантского, офицерского состава внутренних войск,армии и флота, исполняющие обязанности по охране общественного порядка, народ ные дружинники (граждане, являющиеся членами добровольных народ ных дружин). При исполнении обязанностей по охране общественного порядка и общественной безопасности они наделены право м отдавать гражданам и должностным лицам обязательные для распоряжения и предъявлять необходимые для охраны право порядка требования (могут состоять в указ ании следовать определенным маршрутом или прекратить движение, предъявить документы, соблюдать определенные меры безопасности и т.п. Злостное неповиновение их закон ным требованиям или распоряжениям образует состав административного право нарушения. предусм. отренный ст. 165 КоАП). К Представитель Власти относятся сотрудники налог овой службы, налог овой полиции, торговой инспекции, службы по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию; валютного контроля", стандартизации, метрологии и сертификации; государственного пожарного надзора, санитарно-эпидемиологического надзора и других надзорных структур. В пределах своей компетенции они вправе давать гражданам и должностным лицам указ ания и предписания. Невыполнение их или ненадлежащее выполнение влекут административную ответственность по ст. 165(5), 165(9) КоАП. В соответствии с